（来源（yuán）：经济观（guān）察报）

一项影响中国货（huò）运结构的政策正（zhèng）在不（bú）断推进中，它力图扭转早在（zài）2008年，甚至更早以前（qián）形（xíng）成的（de）公路与铁路运输（shū）比例失衡的问题。

7月2日，国务院新闻（wén）办（bàn）公（gōng）室召开（kāi）国务院（yuàn）政策例行（háng）吹风会。交通运输部（bù）副（fù）部长刘（liú）小明在会上抛出了（le）一（yī）个庞大的货（huò）运结构（gòu）调整计划：三年（nián）后，中国将实现全（quán）国铁路货运量较2017年增（zēng）加11亿吨，水路货运量较2017年增加5亿吨，沿海港口大宗货物公路运输量（liàng）减（jiǎn）少4.4亿（yì）吨的目标。

仅仅一天后，即7月（yuè）3日（rì），国务（wù）院公开发布《打赢蓝天（tiān）保卫战（zhàn）三年行（háng）动计划》，其中对中国运输结构调整的（de）目标（biāo）进行了更细（xì）致的拆解：2018年年底前，沿（yán）海主要港（gǎng）口和唐（táng）山港（gǎng）、黄骅港的煤炭（tàn）集（jí）港（gǎng）改由铁路（lù）或水路运输（shū）；2020年采（cǎi）暖季前，沿海主要港口以及唐山港（gǎng）、黄骅港的（de）矿石、焦炭（tàn）等大（dà）宗（zōng）货物原则上主要改由铁（tiě）路或水（shuǐ）路运输。

这一从（cóng）大（dà）气污染治理为出（chū）发点，以港口集疏港运输方（fāng）式为（wéi）着力点，意图将一部分大宗商品运输由公路转（zhuǎn）为铁路的政（zhèng）策被称为“公转铁”。

必（bì）然（rán）趋势

2017年，人们已经在天津港（gǎng）见识到（dào）该政策的（de）力度（dù）。当年4月（yuè）天津港禁止汽运煤集港，此后柴（chái）油车，甚至LNG（天然气）卡车均被禁（jìn）止入港进行煤炭（tàn）运输。

一位天津港相关人士（shì）对经济观察报表（biǎo）示，在这一政策落地后（hòu），大（dà）批（pī）相（xiàng）关（guān）货（huò）物开始向京津冀地区其它港（gǎng）口转（zhuǎn）移。但按照《行动计（jì）划》所列（liè）出的时间表，2018年年底后，这种转移将（jiāng）会越加困（kùn）难。

这（zhè）项政（zhèng）策背后隐藏着一个巨大的命题：中（zhōng）国货（huò）运结构的调整（zhěng）。北京交通大学交通运输（shū）学院副教授张（zhāng）晓东（dōng）对（duì）经济观察报表示，改革开（kāi）放后（hòu），铁路货（huò）物周转量呈波动（dòng）性下（xià）降，是公路市场化改（gǎi）革、技术（shù）进步和向现代物（wù）流转型（xíng）的综合作用，而2008开始的大规模（mó）基建投资则（zé）加速了这一进（jìn）程。

另（lìng）一位研究者（zhě），北京交（jiāo）通大学经济管理学院教授（shòu）赵坚则（zé）为（wéi）经济观察报提供（gòng）了一组（zǔ）数（shù）据，中国铁路货运周转量占市（shì）场份额大约20%左右，美（měi）国则（zé）为40%多。在赵坚（jiān）看来，从货物运输结构角（jiǎo）度考量（liàng），增加（jiā）铁路货运，推动货物从公路流向铁路是必然趋势（shì）。

这一现象（xiàng）出现的原因是复杂的，但是铁路货运运力不足是其（qí）中之一。短板能否在短时间内补（bǔ）足依然是个问题，一些港口人（rén）士已经表现出（chū）担（dān）忧——中国一（yī）些港口公路运输占（zhàn）比超过（guò）4成，短时间内铁路运力能（néng）否负担如此（cǐ）大（dà）量的货物运输需求转移？“毫无疑问，达成三（sān）年目标的（de）难度是巨大的”，张晓（xiǎo）东（dōng）对（duì）经（jīng）济观察（chá）报（bào）表示。

胡子物流集团董事（shì）长李乃龙敏锐察觉到了“公（gōng）转（zhuǎn）铁”大潮袭（xí）来的信号，在不到一个月的时间（jiān）内，李（lǐ）乃龙（lóng）发（fā）现国务院以及多个部委（wěi）针对（duì）“公转铁”、“运输结构调整”的四（sì）次发声，由此（cǐ），他认定“公转（zhuǎn）铁”已经是（shì）必然（rán）的趋势。

胡子物（wù）流集团位于河北唐山市，在（zài）这里有中国北方重要的港口之一唐山港。2017年，包括京唐港区、曹妃甸港（gǎng）区两个港区，唐山港共计（jì）完成货物吞（tūn）吐（tǔ）量5.7亿吨，其（qí）中煤炭吞吐量（liàng）1.77亿吨（dūn），矿石（shí）吞吐量2.47亿吨。

唐山港是继天津港后第二（èr）个（gè）对“公转铁”采（cǎi）取强力措施的港口，在2017年8月，唐山市（shì）政（zhèng）府（fǔ）发（fā）布了（le）《关于停（tíng）止唐山港煤（méi）炭（tàn）汽运（yùn）集疏（shū）港的通知》，通知中要求（qiú）8月15日起，唐山（shān）港全面停止接收煤炭汽车（chē）集港（gǎng）运输，从9月30日（rì）起，唐山港也将全（quán）面停止煤炭汽车疏（shū）港运输。

李（lǐ）乃龙对经济观（guān）察报（bào）表示（shì），目前（qián）柴（chái）油车（chē）已经（jīng）无法进入（rù）港区进行煤（méi）炭集疏港，只能用LNG（天然（rán）气（qì））卡车进行运（yùn）输。同时，矿粉（fěn）的公（gōng）路运（yùn）输（shū）也进入了监管的范（fàn）围（wéi），尽管（guǎn）还未（wèi）采用禁止入港这样（yàng）强力（lì）的（de）措（cuò）施。

在目前的阶段，LNG卡车运输的（de）成本还要低于（yú）传统柴油车（chē）的成本（běn），但（dàn）是由（yóu）于（yú）天然气价格具有较大的季节波动性，下半（bàn）年天然气的价格有可（kě）能出（chū）现较大幅度的（de）上涨（zhǎng）。

胡子物（wù）流集团此前是一家第三方公路运输企（qǐ）业，从2014年起，这（zhè）家公司开（kāi）始向（xiàng）车货匹配、无车（chē）承运人方向转型，目前平台（tái）内有超过1万（wàn）家（jiā）会员和车辆。察觉到（dào）政策的力度后，李乃龙开（kāi）始引导（dǎo）平台内的会员不再添置新的（de）柴油车，而是向LNG、新能源车辆方向进行（háng）投入。

李乃龙认为中国公路货运占比过高的问题必然会被转变，再进行柴油车投（tóu）入没有出路。

这（zhè）种货物从公（gōng）路转向铁（tiě）路的进程正在沿海多个港（gǎng）口蔓延，一位连（lián）云港相关人（rén）士向经济观察报提供了（le）一组数据，在今年上半年，连云港铁（tiě）路集疏（shū）港所占比（bǐ）重较2017年已经（jīng）增加了15%左右。

按（àn）照该人士的介绍，这种（zhǒng）增（zēng）长的原因来自于多个方面（miàn），不仅包（bāo）括中长（zhǎng）距离（lí）货物（wù）的（de）自然增长，也包括铁路、港口对“公转铁”政（zhèng）策的不断推（tuī）动。

比如，此前由连云港运往徐（xú）州的（de）货物（wù）大部分采用公路运输，但是目前（qián）由（yóu）于上海（hǎi）铁路局采用了政策引导的形式，让至徐（xú）州的（de）大部分货物转向了铁路运输（shū）。

天津港样（yàng）板

在整（zhěng）个“公转铁”政（zhèng）策成型的（de）过程中，天津港是一个重要节点（diǎn），同时也（yě）是采取措施力（lì）度最强的港口。

2016年12月至2017年年初，突然袭来的重度（dù）污染天气让各级政（zhèng）府启动了一系列环保应急措施，其中天津市采取（qǔ）的（de）一项措施（shī）即为暂停天津（jīn）港（gǎng）的各项货运业务，最初这（zhè）一措施执行期为一周左右，此后又根据污染状况再次执行。

张晓（xiǎo）东对经济（jì）观察报表示（shì），这一针对港（gǎng）口货（huò）运的临时措施让政策制（zhì）定（dìng）者察觉到港（gǎng）口（kǒu）物流（liú）管理对于大（dà）气污染治理的重要作用。

中国港口货车集疏（shū）港多采用柴油车，这种车辆的污染物排放大约为铁路的7-10倍左右。2018年5月，北京（jīng）市环保局（jú）公布（bù）了新一轮污染源解（jiě）析结果，结果显示北京（jīng）市（shì）全年PM2.5主要（yào）来源中（zhōng）本（běn）地排放占三分之二，现阶段本地排放贡献中，移动源贡献率位（wèi）列首（shǒu）位，而在移（yí）动源中在（zài）京行驶（shǐ）的（de）柴油车贡献最大。

赵坚对经济（jì）观察报表示：“公转铁政策推动的基本逻辑还是为了环保考虑，目前在京（jīng）津冀（jì）区域移动（dòng）污染源排（pái）放已经成为（wéi）造成PM2.5污染的主要原因，推动“公转（zhuǎn）铁”将会有（yǒu）效（xiào）降（jiàng）低大气污染”。

在天（tiān）津港临时措施（shī）采取一个月后，即（jí）2017年2月，原环保部、发改（gǎi）委等多个部门便公布了《京（jīng）津冀及周边地（dì）区2017年大气污（wū）染防治工（gōng）作（zuò）方案（àn）》，该方案要求天（tiān）津（jīn）港（gǎng）在（zài）该年7月底（dǐ）前不再接（jiē）收柴油货车（chē）运输的集（jí）港煤炭。9月底前，天津、河北及（jí）环渤海所有集疏港煤炭主要由铁（tiě）路运输，禁止环渤海港口接收柴油（yóu）货车运输的集疏港煤炭。

上（shàng）述天津港人士（shì）对（duì）经济（jì）观察报表（biǎo）示（shì），天津市对于这一政策执行力度很强，实（shí）际上（shàng）提前（qián）达成了方（fāng）案的要求，在4月底包括（kuò）LNG在内的（de）货运车辆就（jiù）已（yǐ）经被禁（jìn）止（zhǐ）进入天津港进行集疏港运输。

吞吐量骤降

天津港的严厉措施落（luò）地已经超过（guò）1年，这一（yī）措施的影（yǐng）响还在（zài）不断释放（fàng）。上述天津港人士对经（jīng）济观察报表示，今年（nián）上半年天津港煤炭（tàn）及相关制品（pǐn）吞吐量相较于2017年同期下滑了20%左右（yòu）。

按照（zhào）天津港（gǎng）2017年年报显（xiǎn）示，2017年天津港煤炭（tàn）及（jí）制品吞吐量同（tóng）比下滑（huá）30.15%。年（nián）报信息显示，天（tiān）津港于2017年4月底（dǐ）停（tíng）止接收公路运输（shū）煤（méi）炭，集疏（shū）港（gǎng）煤炭全部由铁（tiě）路运输（shū），这种（zhǒng）下滑是由于“受货源发货地（dì）和天津港铁路疏运条件、能力（lì）以及铁（tiě）路发运量的限制”。

铁（tiě）路（lù）运力正在（zài）成（chéng）为（wéi）“公转铁”大策中（zhōng）一个绕不开的节点。

上述连云（yún）港人士（shì）为经济（jì）观察报（bào）提供了一（yī）组数据，连云港铁路装车量在2008年后曾经最高峰达到日装（zhuāng）车近3000车，而（ér）目前日均装车量大（dà）约为1800车，大约为11万吨（dūn），而（ér）按照2017年连云港（gǎng）年吞吐（tǔ）量2.28亿吨计算，日均吞（tūn）吐量约为60万吨（dūn），两者还存在（zài）较大的差距。“这只是一（yī）个粗略的测算。连云港的（de）运输配比大约（yuē）是公路（lù）40%、铁路30%、水路30%。如果按照目前的铁（tiě）路运输能力，很难完全负担（dān）“公转铁”的任务。”该人士对经济观察报表示。

由（yóu）于陇海线的存（cún）在（zài），连云港是中国（guó）铁路运力较为（wéi）充分（fèn）的港（gǎng）口之一，其他港口的情况（kuàng）可（kě）能更为紧迫。上（shàng）述天津港人士对（duì）经济（jì）观察报表示（shì），由于（yú）没有干线铁路接通，天津港的铁路运力占比尚不足30%。目前天（tiān）津港也（yě）正在推动（dòng）一系列铁路配套设施的建设——一些中国港（gǎng）口在建立之初，就（jiù）是围绕（rào）公路运输主（zhǔ）导的思（sī）路进行（háng）基（jī）础设施建（jiàn）设的，这也意味着这些港口需（xū）要重新转换思路。

不仅仅是港（gǎng）口方面（miàn）的运输需（xū）求，如果要减少（shǎo）成本——如（rú）果铁路无法直通（tōng）部（bù）分大型钢（gāng）铁企业，“公转（zhuǎn）铁”后这些企业将（jiāng）面临铁路到厂（chǎng）区的二次装卸（xiè）问题——一些大（dà）型企业（yè）也（yě）必（bì）须要重（chóng）新考虑（lǜ）铁路接入厂区的计划。

制约铁路运力（lì）的因素主要（yào）来自两个方面，一方面（miàn）是基础（chǔ）设施（shī）建设（shè），即在港口铁（tiě）路规划之初（chū）的运力设计（jì）情况；另（lìng）一方面则指向了铁路总公司，一位港口人士对经（jīng）济观察报表示，在既定的线路上，能够（gòu）有多大的运力（lì）最后还得取决于铁（tiě）路总公司、地方铁路部（bù）门能够给安排多（duō）少车辆。

种种的难题（tí），最终都（dōu）将摆（bǎi）在中国铁路（lù）总公司的面前。

运力提升（shēng）计（jì）划

在最近的一段时间，中（zhōng）国铁路设（shè）计（jì）集（jí）团变（biàn）得格（gé）外（wài）繁忙。

作为铁路总公司（sī）旗下唯（wéi）一（yī）直属管（guǎn）理的国（guó）家（jiā）综合甲级勘察（chá）设计企（qǐ）业（yè）集（jí）团，中国铁路设计集团从今年（nián）年初开始（shǐ）陆续（xù）参（cān）与到唐山港区的（de）整体疏港设计、丹（dān）东港、大连港（gǎng）等“公转铁”运输方案的前期规划和研究等多个港口（kǒu）项目中。

这仅仅是铁路部门（mén）为“公转铁”所做的准备（bèi）之一，多（duō）个地方铁路公司均在（zài）为提升铁（tiě）路运（yùn）力，推动“公转铁”寻找合适的方式。

北（běi）京铁路（lù）局集（jí）团（tuán）公司北京（jīng）货运中心市（shì）场营销负责人张书（shū）生对（duì）经济观察（chá）报表示，今年6月北京（jīng）货运中心开通（tōng）了滦县东（dōng）、承（chéng）德-大红（hóng）门的（de）建筑砂石骨料班列，目前隔日开行一（yī）列；下（xià）一步将（jiāng）会从确保（bǎo）集装（zhuāng）箱数量和集装箱专（zhuān）用平车上加（jiā）大力度，为推（tuī）动管区内砂石运输向铁（tiě）路转移提（tí）供运（yùn）力支撑。未来还（hái）将继（jì）续对接运输需求（qiú），分点建立砂石料储运（yùn）发送基（jī）地、卸车基（jī）地，推动货场更新（xīn）改造，加强配备装卸车设备（bèi）。

在《打赢蓝天保卫（wèi）战三年行动计划》向（xiàng）公众发（fā）布（bù）一天之后，即7月4日，铁路（lù）总公司官网披（pī）露（lù）了《2018-2020年（nián）货运增量行（háng）动方（fāng）案》，这份方案试（shì）图为（wéi）三年（nián）后全国铁路货运（yùn）增长30%的（de）目标提供支撑——按（àn）照铁总（zǒng）官网披（pī）露的信息，为（wéi）落（luò）实铁路货运增量三年行动方案，铁路总公司（sī）制（zhì）定了详细的时间表、路（lù）线图和配套措施（shī），确保货运增量和（hé）运输结（jié）构调整目（mù）标如期实现。

这一方案涉（shè）及了运（yùn）输能力提（tí）升（shēng）、物（wù）流成本降低、产（chǎn）品（pǐn）供（gòng）给优化三个方面，其中涵（hán）盖了对既有线（xiàn）路运力（lì）挖掘，也包（bāo）括了扩大（dà）万吨重载列车的开行范（fàn）围及加大了（le）对货车的购置。

按照方案，2020年蒙（méng）西至华中铁路投产后，中国将（jiāng）拥有大秦、唐呼、瓦日、蒙华等4条（tiáo）万（wàn）吨重载铁路通道。

无论如何，这依然是一（yī）个（gè）艰难（nán）的工程。“长期以来，中国在（zài）铁路货（huò）运上的投入都是不足的（de），现在是在（zài）补功课”，张晓（xiǎo）东对经（jīng）济观察报表（biǎo）示（shì）。

2008年以前，中（zhōng）国基建投资倾斜于高速公路，2008年以后（hòu）铁路（lù）投资快（kuài）速（sù）攀升，但主要集中于高铁（tiě），按照张晓东的测算，每年在货运（yùn）上的投入（rù）可能不足总投资量的10%。

多种社（shè）会层（céng）面的（de）考（kǎo）量又让“客（kè）转货（huò）”——停止一部分普通线路的客（kè）运功（gōng）能，转为以货运（yùn）为主——的进程推进缓慢。

这种长期欠账能否在短（duǎn）期补上（shàng），还是个问题。尽管从2008年开（kāi）始，张（zhāng）晓东就一直（zhí）在提倡推动中国货运结构（gòu）的改变，但（dàn）是目前三年（nián）内（nèi）完成“公转（zhuǎn）铁”的计划（huá）依（yī）然让张晓东觉得有点“太急（jí）了”。

一些（xiē）港（gǎng）口正在推（tuī）动新的（de）方案以应对可能出现（xiàn）的运力不足。上述天津港人士对经（jīng）济观察报表示，目前天（tiān）津港正在（zài）推（tuī）动一个（gè）无人驾驶新能源货车项目，与其他（tā）港口的自动（dòng）化车辆不同的是（shì），这项目不仅仅希望解决港区内的（de）货物运输，还希望解决从天津港至北京周边的货（huò）物运输问题，按照目（mù）前的测（cè）算，如果（guǒ）量产后，车辆的成本有（yǒu）可（kě）能压缩至100多万元。

改变一定（dìng）会（huì）发（fā）生

“公转铁”的直接政策意图（tú）指向了（le）大气污（wū）染的治理，但（dàn）是隐藏在（zài）这一政策背后的是数十年来（lái）中国货运结构乃至经济发展（zhǎn）方式转变的广阔图景（jǐng）。

上述连云港（gǎng）人（rén）士向经济观察报梳理了近年来港口货运方（fāng）式的变化，其中（zhōng）一个极为关（guān）键的节点是2008年——在上（shàng）个世纪80年代前，连云港（gǎng）铁路（lù）货（huò）运曾经一度（dù）占比超过70%，此（cǐ）后，这一比（bǐ）例开始（shǐ）缓慢下降，直到2008年。“2008年开启的一（yī）轮大规模投资让包（bāo）括钢铁、煤炭在内的大宗货物运输量（liàng）快速（sù）增加，铁路的运力又（yòu）没有（yǒu）明显提升（shēng），也就（jiù）是从这里开始，铁路运输占比快速下降，公路（lù）运输（shū）的占（zhàn）比快速上升，并最终成为主（zhǔ）流”，该人士对经济观察报表示。

一个（gè）数据是（shì），在2008年后由于货物大（dà）幅增（zēng）长，连云港曾经在一天内（nèi）请求车（货主向铁路（lù）报请装车的（de）需求数）需求6000车，但是当时承认车（铁路（lù）实（shí）际（jì）核准的（de）计划数）也就（jiù）1000车左右。

张晓东向经济（jì）观察（chá）报列举了美国、德国（guó）等多个国家的案例来（lái）阐述这（zhè）个规（guī）律：许多工（gōng）业化国家（jiā）都曾经历过货运（yùn）由铁路向公路摆动的过程，但最终又会出现一个铁路货运回暖的过（guò）程。“德国的铁（tiě）路货运占（zhàn）比（bǐ）一度低至10%左右，最（zuì）后经过一系列（liè）改革，铁路货运占比又开始逐渐回（huí）暖”。

在张晓东看来，与公路相比，铁路在中长途货运、大宗商品（pǐn）货运上具（jù）有一定的比较优势（shì），比如规（guī）模化成本（běn）、环保、时效等多个方面。只不过在相当长的时间中（zhōng），由于基建投（tóu）入、铁路改（gǎi）革推进进度等多个方面因（yīn）素的影（yǐng）响，这些比较优势被（bèi）短（duǎn）暂的“扭曲（qǔ）了（le）”，而现（xiàn）在确实是到了该修复的时刻（kè）。

张晓东对经济观察报表示，随着中国（guó）经（jīng）济结构的转变，包括煤炭在内的多个种类的大宗商品峰值已经（jīng）过去，货（huò）运需（xū）求（qiú）也很难再（zài）出现快速增长的情（qíng）况；高（gāo）铁和高速公路的建设高峰期也已经（jīng）趋于尾声（shēng），货运投入（rù）有余力加强，从供（gòng）需两端，“公转铁”的政策（cè）有了（le）推（tuī）进的空间和基（jī）础。

尽管对于政策推进的节（jiē）奏仍有多种观（guān）点，但是所（suǒ）有（yǒu）的采（cǎi）访对象都认为（wéi），“公转（zhuǎn）铁（tiě）”的（de）形势已经到了（le）必（bì）须要推进（jìn）的时刻了。

数年前，李乃（nǎi）龙曾赴海外参观过美国的货运状况，参观过程（chéng）中（zhōng），李乃龙已经察觉了美国（guó）货运结（jié）构与中国的巨大不（bú）同（tóng）——美国铁（tiě）路、水路运输（shū）主导了整个大（dà）宗货物流通（tōng）——以及这种（zhǒng）不（bú）同所带来的（de）种种便利和效率。

在那（nà）一刻（kè），李乃龙（lóng）就意识到了，改（gǎi）变一定会发生。